El siguiente documento - preparado por el Grupo Diálogo Rural Colombia - contiene propuestas para mejorar sustancialmente la situación del sector rural en nuestro país. Fue presentado en el reciente foro agrario (17 al 19 de diciembre de 2012) en el que fueron recogidas propuestas para llevar a la mesa de negociaciones de paz en La Habana.
Saldar la deuda histórica con el sector rural
Propuestas del Grupo Diálogo Rural Colombia (resumen)
Las áreas rurales juegan un papel trascendental en la vida y el desarrollo económico y social colombianos. Además de su significativa y laboriosa población, cuentan con un enorme potencial de generación de riqueza y desarrollo, que se expresa en:
- Más de 20 millones de hectáreas con vocación agrícola, de las cuales cultiva menos de 5 millones. Somos uno de los pocos países con posibilidades de incrementar las áreas cultivadas, en un mundo caracterizado por precios elevados de los bienes agrícolas.
- Más de 25 millones de hectáreas aptas para la silvicultura, en un contexto de creciente escasez de madera, ubicadas en el trópico donde la productividad forestal es mayor, de las cuales cultiva menos de 150.000.
- Extensas plataformas marítimas sobre dos océanos y generosa dotación de recursos hídricos continentales (cuarto país del mundo) en una época caracterizada por la escasez de este líquido vital para los asentamientos humanos, la producción agrícola, pesquera y acuícola, la generación de energía eléctrica, etc.
- Sustanciales riquezas minero-energéticas que pueden convertirse en una importante fuente de desarrollo y bienestar, siempre y cuando sean aprovechadas de manera social y ambientalmente responsable y se integren de forma armónica con las actividades económicas de los territorios.
- Mega-diversidad que debe convertirse en una gran oportunidad para generar riqueza y bienestar como sucede en muchos países que disponen de una biodiversidad menos generosa que la de Colombia.
- Belleza paisajística que debería ser la base de una dinámica actividad turística respetuosa con la naturaleza y con la sociedad de los territorios.
En dramático contraste con este inmenso potencial de generación de riqueza, desarrollo y bienestar, en las áreas rurales colombianas se registran los mayores índices de pobreza y de miseria y los peores indicadores de desarrollo social y humano. Cerca de dos de cada tres habitantes rurales se encuentran en la pobreza, y más de una quinta parte en la indigencia. La pobreza es 2,3 veces más alta en los municipios rurales que en los centros urbanos. La cobertura y calidad de los sistemas de salud y educación colombianos son menores en las áreas rurales; la de riesgos profesionales y pensiones es insignificante, y la de todos los servicios públicos es deficiente y significativamente menor que en las áreas urbanas.
En síntesis, en las zonas rurales colombianas se expresan con particular intensidad todos los problemas que afectan a la sociedad colombiana, y sin cuya solución será difícil cimentar una paz y un desarrollo estables y sostenidos. Para lograrlo - y para aprovechar el enorme potencial de generación de riqueza que tienen las zonas rurales colombianas - es necesario saldar las dos grandes deudas históricas que tiene el país: la deuda con lo rural que se manifiesta en la baja inversión y atención que ha tenido por el marcado sesgo urbano del modelo de desarrollo, y la deuda con los pobres rurales que se expresa en la falta de estrategias y políticas integrales y duraderas de desarrollo rural que privilegien a los pequeños productores, y en especial a los más pobres.
Como una contribución a las negociaciones de paz entre representantes del Gobierno colombiano y de las FARC, a continuación presentamos los puntos de vista del Grupo Diálogo Rural Colombia – conformado por académicos, empresarios y dirigentes sociales - sobre los temas de la agenda acordada por las partes.
- 1. Acceso y uso de la tierra.
El problema de la concentración de la propiedad territorial y del escaso acceso de la mayoría de los habitantes rurales a este y a otros factores productivos continúa vigente en la Colombia del siglo XXI. La mayoría de las mejores tierras del país se encuentra en pocas manos, y el acceso de la mayoría de los moradores rurales a tierras de buena calidad, con disponibilidad de agua y buena ubicación frente a los mercados es muy limitado. Todavía una significativa cantidad de las mejores tierras del país continúa siendo utilizada en una ganadería poco tecnificada y poco productiva, mientras que millares de minifundistas se ubican en tierras de ladera a las que deben sobre-explotar. De forma que la concentración de la tierra tiene repercusiones considerables en su ineficiente aprovechamiento. Concentración que es muy alta en términos internacionales y que ha aumentado en los últimos lustros.
Este fenómeno está asociado con el dramático problema de desplazamiento que ha sufrido la sociedad rural colombiana: entre 1980 y julio de 2010, 434.100 familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o entregar a terceros forzosamente 6.638.195 hectáreas (que equivalen a una vez y media el área que se cultiva anualmente en el país).
Sin lugar a dudas, es indispensable resolver el problema de los latifundios improductivos y de los micro-fundios inviables para impulsar un desarrollo agrícola y rural más competitivo, sostenible y equitativo.
Para ello se requiere que el Estado ponga en marcha - con decisión – estrategias ambiciosas y herramientas prácticas que le permitan recuperar la propiedad de los predios que no cumplan con la función social y ecológica de la propiedad prevista en la Constitución, y que, en tal proceso, invierta la carga de la prueba, para que sean los latifundistas los que tengan que demostrar que la están cumpliendo, y no el gobierno, lo que en el pasado ha obstaculizado la aplicación de medidas en este sentido. Igualmente, el Estado debe contemplar la aplicación de cargas impositivas progresivas que penalicen el uso ineficiente del suelo y promuevan su adecuado aprovechamiento, en especial en los predios de mayor tamaño.
Con las tierras que adquiera por no cumplir su función social y ecológica, así como con las apropiadas ilegalmente que el Estado recupere y las demás que formen parte del Fondo Agrario Nacional, se debe adelantar una activa política de entrega de tierra a los pobres rurales, en cantidad y calidad suficientes para que puedan desarrollar su capacidad productiva y convertirse en pequeños empresarios del campo. Esta estrategia deberá ser complementada con acciones de recomposición del micro y minifundio y de apoyo integral a la agricultura familiar y a su asociatividad, tal y como se menciona más adelante.
Con esta estrategia el país podrá producir, dentro de la actual frontera agrícola, los alimentos y las materias primas agropecuarias, forestales y piscícolas requeridas para su desarrollo y para la adecuada alimentación de los colombianos, y disponer de crecientes volúmenes de exportación que contribuyan a revertir la tendencia al deterioro de la balanza comercial sectorial. Además, se frenará la expansión irracional de la frontera agrícola en perjuicio de los bosques y selvas colombianas, en los que se aloja una de las mayores biodiversidades del planeta.
Los anteriores esfuerzos deberán ser complementados con acciones inmediatas que busquen la formalización de los derechos de propiedad territorial en las zonas rurales, dado que un elevado porcentaje de los pequeños productores agropecuarios del país no cuenta con títulos de propiedad de sus parcelas debidamente registrados, lo que les dificulta su acceso al crédito y a diversos servicios gubernamentales. Empero, en una agresiva estrategia de formalización de la propiedad territorial es indispensable establecer mecanismos que impidan que se obtengan títulos sobre tierras adquiridas ilegalmente, con base en la apropiación de baldíos o en el desplazamiento de los antiguos propietarios.
- 2. Programas de desarrollo con enfoque territorial.
De acuerdo con las características y dinámicas de los territorios, a las comunidades rurales se les presentan diferentes alternativas para generar ingresos y mejorar sus condiciones de vida. Además de los puramente agropecuarios y de las fuentes de ingresos vinculadas a diferentes servicios que tradicionalmente se han prestado en estas zonas (v.g., comercio, transporte, etc.), se han venido desarrollando otras relacionadas con los nuevos servicios que en ellas se ofrecen (tales como servicios ambientales y turismo ecológico, rural y de aventura), con el desarrollo de industrias cercanas que requieren mano de obra o que contratan determinados bienes o servicios, etc.
De manera que la asociación que durante algún tiempo se hizo entre lo rural y lo agropecuario ya no es apropiada. No solamente las fuentes de ingresos en las zonas rurales incluyen crecientemente actividades distintas a las agropecuarias y las relaciones entre estas zonas y las ciudades se han incrementado y diversificado, sino que la visión de lo rural y de su desarrollo debe contemplar aspectos sociales, ambientales, demográficos, culturales, de infraestructura, etc., que cobijan otros sectores y otras miradas además de las puramente productivas.
En consecuencia, la estrategia de desarrollo rural debe pasar de una visión sectorial a una multisectorial, en la que se tengan en cuenta todos los sectores productivos y de servicios presentes en las zonas rurales, las condiciones ambientales del territorio, la dotación de activos productivos y de infraestructura, la prestación de servicios públicos y sociales, el fortalecimiento y protección del capital humano y la construcción de capital social.
El desarrollo rural debe construirse desde los territorios. El desarrollo de las comunidades rurales está altamente influenciado por las características y dinámicas del territorio en el que moran. Por lo tanto, sus estrategias deben ser diferenciadas, y deben construirse de abajo hacia arriba, a partir de los procesos, experiencias y deseos de sus actores, con una muy fuerte participación de todos ellos, y muy especialmente de las comunidades que lo habitan. Ellos deben ordenar el poblamiento y uso de su territorio, con base en unas normas de carácter general que debe trazar el gobierno nacional. Este último, además, debe dirimir los conflictos de uso del suelo entre las actividades productivas (agrícolas, pecuarias, mineras y demás) y de ellas con las de conservación ambiental y con otros usos.
El gobierno nacional debe promover y cofinanciar programas de desarrollo rural con enfoque territorial, dando prioridad a los de los territorios que mas puedan contribuir a la reducción de la pobreza rural, los cuales deben ser formulados y presentados por el conjunto de actores del territorio que tienen relación con lo rural (organizaciones sociales y de la sociedad civil, gremios y empresas privadas, academia y autoridades territoriales). Los contratos plan, o cualquier otro mecanismo de cofinanciación, deben establecerse únicamente para programas que tengan esa conformación y formulación pluralista.
El desarrollo de los territorios y de sus zonas rurales requiere de una profunda reforma institucional renovadora que construya una institucionalidad fuerte y moderna, altamente descentralizada y flexible, que se adapte a las particularidades territoriales, en la que trabajen de manera armónica los sectores público, privado y social. El fortalecimiento de esta institucionalidad (gubernamental y no gubernamental) es fundamental para que los actores del territorio establezcan propósitos comunes y trabajen coordinadamente para lograrlos, para que definan un ordenamiento apropiado de su territorio y para que las comunidades puedan participar del proceso y beneficiarse del desarrollo.
- 3. Infraestructura y adecuación de tierras.
La precaria infraestructura existente en las áreas rurales del país dificulta el desarrollo socioeconómico de sus comunidades y atenta contra el mejoramiento de su calidad de vida y la competitividad de sus emprendimientos. Mención especial merece la de transporte: el principal medio usado en el país para los productos agropecuarios es el más costoso de todos (el de carreteras), y el desarrollo de los más económicos – como el fluvial y el férreo - es muy incipiente. Pero, incluso en el carretero, las comparaciones internacionales muestran un atraso alarmante.
Vale la pena destacar, asimismo, el preocupante rezago en que se encuentra el país en infraestructura para el control, manejo y aprovechamiento de las aguas. Las pocas obras de control de inundaciones y regulación de corrientes que se han construido son claramente insuficientes para evitar que año tras año miles de hectáreas de cultivos de productores pobres se pierdan por efecto del desbordamiento de ríos, quebradas y ciénagas. Fenómeno que tiende a agudizarse como producto de la deforestación de las zonas de ladera y de las consecuencias del cambio climático, tal y como lo corroboraron dramáticamente las fuertes emergencias invernales que asolaron al país en el último quinquenio.
La infraestructura de servicios sociales y públicos es igualmente precaria. Los pobladores rurales tienen un servicio de acueducto y saneamiento básico deficiente, cuando existe. Los hospitales, centros de salud y centros educativos son insuficientes y cuentan con infraestructuras obsoletas y deterioradas. La conectividad es en extremo deficiente, lo que prácticamente imposibilita el indispensable uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs).
El mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas rurales y la competitividad de sus actividades productivas y de servicios requieren que el país haga en ellas cuantiosas inversiones en infraestructura de transporte, control de inundaciones y regulación de corrientes y de servicios sociales y públicos. Empero, previamente debe hacerse un ordenamiento ambiental de los territorios colombianos, de manera que se determinen las áreas en las que puede haber actividad productiva y asentamientos humanos y las que deben ser objeto de protección y conservación.
- Desarrollo Social
El Estado debe garantizar la provisión de bienes públicos de buena calidad a todos los habitantes rurales: educación, salud, protección social, servicios públicos. Condición fundamental para que el país salde la deuda histórica que tiene con la ruralidad es que establezca políticas adecuadas para mejorar la cobertura, la calidad y la relevancia de los servicios educativos en estas áreas y que adecúe calendarios, currículos y contenidos a las características y necesidades de cada territorio. Igualmente, que mejore la cobertura y calidad del sistema de salud y defina estrategias acordes con las condiciones rurales de los territorios, que pongan el énfasis en la prevención, reduzcan las distancias a los centros de servicio y tengan en cuenta la epidemiología propia de cada zona. Debe establecerse la meta de llegar a una cobertura del 100% de la población rural en educación básica, salud, riesgos profesionales y pensión en un tiempo prudencial.
Las anteriores son condiciones fundamentales para erradicar la pobreza rural. En conjunto con ellas, la principal vía para combatirla es el acceso a activos productivos y el desarrollo de capacidades. Los pobres rurales deben contar con activos (tierra y agua, tecnología, financiamiento, educación y salud) en cantidad y de calidad suficientes para obtener unos ingresos que les permitan mejorar sus condiciones de vida y productivas. Y deben contar con el acompañamiento, asesoría y capacitación requeridos para el desarrollo de las capacidades que necesitan para poder aprovechar plenamente tales activos.
Por el contrario, las políticas asistencialistas son perversas, pues acostumbran a las comunidades rurales a vivir de las donaciones públicas o privadas y generan una mentalidad mendicante y pasiva que actúa en contra de sus posibilidades de desarrollo basadas en sus esfuerzos y capacidades. Por ello, las políticas para la superación de la pobreza deben basarse en propiciar el acceso a activos productivos de los pobres rurales o en transferencias transitorias de ingresos que tiendan a dotar de activos a las nuevas generaciones (v.g., educación) y que estén ligadas con estrategias de fortalecimiento de las capacidades para la generación de ingresos.
Estas políticas deben prestar especial atención a los derechos que tienen los grupos etarios vulnerables a contar con condiciones de vida dignas y saludables - atención preferencial a la primera infancia, protección social de la tercera edad, etc. –, así como tener en cuenta las condiciones particularmente desfavorables que afrontan las mujeres en las áreas rurales.
- Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria.
Para estimular la producción agropecuaria, y en general las actividades de generación de ingresos rurales, el Estado debe - además de lo ya mencionado sobre infraestructura, educación, salud y protección social - definir políticas que promuevan la innovación tecnológica, garanticen la financiación integral de los proyectos productivos, propicien la modernización de los mercados y combatan las posiciones dominantes en ellos y los efectos nocivos de los bienes extranjeros subsidiados.
Una población rural educada y saludable, un sistema de innovación tecnológica dinámico y bien financiado, una infraestructura moderna y de buena calidad, una financiación acorde con las necesidades del sector productivo y a tasas competitivas y unos mercados eficientes y en los que se eviten los abusos de los más poderosos, constituyen la mejor estrategia para fomentar el pleno aprovechamiento del significativo potencial que tiene el país en la agricultura y en las demás actividades rurales. La inversión en estos campos contribuye más al desarrollo y dinámica del sector que el otorgamiento de subsidios puntuales y compartimentados, orientados a herramientas específicas de política sectorial.
Los recursos públicos deben concentrase en los temas mencionados y en el apoyo a las comunidades rurales pobres para que desarrollen su capacidad productiva y puedan superar la pobreza. El Estado les debe financiar proyectos de desarrollo que les permitan generar ingresos suficientes para mejorar sus condiciones de vida y su actividad productiva, de manera que pueda volverse auto-sostenible. Estos proyectos deben contemplar - además del acceso a la tierra y al agua - aspectos tecnológicos y productivos, empresariales y comerciales, organizativos y de desarrollo de capacidades. Deben contar con plazos adecuados para su maduración, a lo largo de los cuales las comunidades deben tener un acompañamiento integral de entidades con arraigo y experiencia en los respectivos territorios. Deben promover la inclusión de género, edades y etnias y enfatizar en el fomento a la creación y consolidación de asociaciones de los pequeños productores.
La erradicación de la pobreza también requiere del mejoramiento de la calidad del empleo rural: la formalización del mismo y el pleno cumplimiento de la legislación laboral deben ser propósitos comunes del gobierno y de la sociedad civil.
- Sistema de seguridad alimentaria.
Colombia dispone de más de 15 millones de hectáreas con vocación agrícola que no cultiva. Situación que le debería permitir producir todos los alimentos que necesita para garantizar la seguridad alimentaria de todos sus habitantes y generar importantes volúmenes para la exportación, la industria y los biocombustibles.
La producción de alimentos en el país recae fundamentalmente sobre la agricultura familiar, o campesina, como sucede en toda América Latina. La seguridad alimentaria nacional depende del apoyo que el Estado brinde a este tipo de economía para que pueda contar con suficientes recursos y factores productivos para producir de manera competitiva los alimentos que el país necesita.
El estímulo a la agricultura familiar no debe limitarse a la fase de producción de los alimentos, sino que debe promoverse su articulación con programas gubernamentales de abastecimiento de alimentos y a cadenas de valor equitativas. Asimismo, deben promoverse estrategias tendientes a que los alimentos producidos por la agricultura familiar lleguen más directamente a los consumidores de bajos ingresos, y no a través de una larga y primitiva cadena de intermediación que los encarece, tal y como sucede en la actualidad.
La estrategia de seguridad alimentaria no estaría completa si no contempla agresivos programas que garanticen alimentos a la población más vulnerable, en especial a la primera infancia. Estos programas deben, a su vez, adquirir los alimentos prioritariamente de la agricultura familiar colombiana. De esta manera se integrarían componentes de una estrategia integral de seguridad alimentaria que en la actualidad se encuentran dispersos.
Grupo Diálogo Rural Colombia
Bogotá, Diciembre de 2012